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ホームコラム・寄稿Special Report Special Report 食料・農業・農村基本法の見直し　政策審議会「中間とりまとめ」の矛盾と問題（上） ツイート 印刷 山下 一仁 上席研究員（特任） はじめに 食料・農業・農村基本法は、農政の基本理念や政策の方向性として（1）食料の安定供給の確保、（2）農業の有する多面的機能の発揮、（3）農業の持続的な発展、（4）その基盤としての農村の振興を基本理念として1999年に制定された。農業所得の向上を狙いとして農業政策の基本方向を示した1961年の農業基本法に代わり、農業だけでなく食料や農村の政策の方向についても規定した。 政府自民党は、食料安全保障強化を名目として、24年ぶりに食料・農業・農村基本法を見直す。2023年5月末、農林水産大臣の諮問機関である食料・農業・農村政策審議会の「中間とりまとめ」が公表された。これから意見を聴取すると言っているが、この「中間とりまとめ」に沿って2024年の通常国会に同法の改正法案が提出される予定である。 「中間とりまとめ」は、理論もファクツもエビデンスも欠く一方、矛盾に満ちた報告である。日本の経済的地位が低下して穀物等を買い負けるようになっているとして食料危機が起きる可能性を強調している。しかし、農業界の利益を考慮して、食料安全保障の観点から国民の生死を左右するような最も重要な事項には触れようとはしない。 WTO交渉が頓挫し、TPP交渉でも農産物関税の大幅な引き下げは回避できた。農業界は農産物価格の引き下げを要求される貿易の自由化はかなり遠のいたと感じている。農業界は、貿易自由化に対応するため農業の構造改革を強調した1999年の食料・農業・農村基本法から、1960年代から80年代にかけて実施された、価格支持による農家保護、農家丸抱えという政策に、時計の針を戻そうとしている。 価格を上げれば貧しい消費者の家計を圧迫する。コストが上がれば価格も上がるのであれば、生産者はコスト削減の努力はしなくなる。通商交渉で農産物の関税削減に対応することは、ますます困難となる。 規模の小さい兼業農家の米収益はマイナスである。兼業農家が規模の大きな主業農家に農地を貸し出して、主業農家の収益を大きくすれば、元兼業農家である地主も地代の上昇という利益を受ける。地主は、地代の見返りに農地等の維持管理を行う。このような農業・農村構造を作らなければ、農村社会も農業資源も維持できないのに、農業界は兼業農家も重要な農業の担い手だと言う。 終戦直後の食料難から分かるように、食料危機が起きて最も利益を得るのは農家を含めた農業界である。その農業界が、食料危機が起きないようにするための食料安全保障や食料自給率向上を最も熱心かつ声高に主張してきた。農業保護の増加に役立つと考えてきたからである。実際には、農業界は、食料安全保障に必要な主食の生産も農地資源も減少させてきた。これまでの農政も今回の「中間とりまとめ」も矛盾の塊である。 1．農業界の不都合な真実～経済的地位が低下して穀物等を買い負ける？ 農業界は、わが国の経済力が低下し輸入リスクが高まったとして、世界で起きている食料危機を国内保護の増大（国産の麦等の生産振興）に利用しようとしている。しかし、農業界や「中間とりまとめ」を発表した審議会にとって、世界の穀物貿易は不都合な真実であふれている。 まず、世界の穀物や大豆（以下「穀物等」という）の実質価格（物価変動を排除）は、この100年以上も長期的には低下傾向である。生産が人口増を大きく上回って増加したからである。 図1：トウモロコシ、小麦、大豆の実質価格の推移（米国農務省資料） もちろん、2008年や2022年のように短期的、一時的に価格が高騰するときがある。しかし、2022年の価格も、あくまで名目価格で過去最高であって実質価格では1973年の値を大きく下回る。 次に、わが国の輸入額全体に占める穀物・大豆の割合は1～1.5%程度にすぎない。仮に、世界的な大不作や物流の混乱などで、国際市場への供給が減少して、穀物等の価格が10倍に高騰したとしても、わが国が必要とする穀物等を輸入できなくなることはない。 高級マグロを中国に買い負けることがあったとしても、小麦の三大輸入国であるインドネシア、エジプト、トルコにわが国が買い負けすることは、過去もなかったし数十年先の将来もないだろう。 図2：わが国の穀物輸入額と総輸入額に占める穀物の割合の推移 出典：財務省「貿易統計」 注：穀物は小麦、米、とうもろこし、大豆等の合計値、2020年の総輸額は推定値を使用 また、わが国では、小麦や大豆を含め輸入農産物が飲食料費支出に占める割合は2%に過ぎず、過去の穀物価格高騰は食料品の消費者物価指数にほとんど影響しなかった。これは日本だけでなく先進国に共通である。 図3：飲食料の最終消費額に占める農水産物の割合（2015） 出所：農林水産省公表資料 国際価格が高騰すると、一部の途上国は輸出を制限する。国内から高い価格の国際市場に穀物が輸出され、国内価格も国際価格まで上昇し、貧しい国民が買えなくなるからである。しかし、これらの国が世界の穀物貿易に占めるシェアはわずかである。穀物等の大輸出国である、米国、カナダなどが輸出制限を行うことはない。米国の2度の輸出制限は大失敗に終わった。 次の図は小麦についての国産と輸入の価格関係である。「経営所得安定対策」とは、政府から農家への価格補塡金である。農家の手取り（＝国民・消費者の負担）は販売価格に経営所得安定対策を加えたものである。農林水産省が徴収する課徴金は、関税と同様の性質のものである（2021年は物価対策のため課料金を減額した）。国民は、納税者として農家に価格補塡金を払っている。その上、消費者として、輸入小麦に課徴金を課されることで維持されている国産小麦の高い販売価格も負担している。国民が国産小麦に負担している額は、輸入価格の3～8倍である。国産農産物に高い負担をしている日本の国民が、安い外国産農産物を買えなくなるはずがない。 図4：国内産小麦と輸入小麦の価格関係 出典：国内産麦の販売金額は一般社団法人全国小麦改良協会「令和3年度民間麦の入札結果について」、経営安定所得対策は農林水産省「令和3年度農林水産予算概算決定の概要」、輸入小麦の輸入価格および販売金額は農林水産省「麦の参考統計」および「輸入麦の結果概要」 注：国内麦、輸入麦の金額はともに加重平均価格の税込価格を使用 国内で高いコストをかけて生産するより安い穀物等を輸入して備蓄した方が危機のために多くの食料を準備できる。現在毎年約2,300億円の財政負担で作っている麦や大豆は130万トンにも満たない。同じお金で1年分の消費量を超える小麦約700万トンを輸入できる。どんなに高くても国産の戦闘機を買うべきだという人はいない。 輸入リスクではなく農政リスク 台湾有事などでシーレーンが破壊され輸入が途絶すると、日本にも深刻な食料危機が起きる。小麦も牛肉もチーズも輸入できない。輸入穀物に依存する日本の畜産はほぼ壊滅する（畜産は食料安全保障に貢献しない）。生き延びるために、最低限のカロリーを摂取できる食生活、つまり米やイモ・麦主体の終戦直後の食生活に戻る。 当時の米の1人1日あたりの配給は2合3勺だった。今は1日にこれだけの米を食べる人はいない。しかし、肉、牛乳、卵などの副食がほとんどなく、ほとんど米しか食べられなかったので、2合3勺でも当時の国民は飢えに苦しんだ。1億2,550万人に2合3勺の米を配給するためには、玄米で1600万トンの供給が必要となる。 しかし、これに対しわれわれは何の備えもしていないどころか、農政は、危機が生じた場合に起こる被害をいっそう深刻化させている。減反による米の減産と農地資源の転用・消失である。 1960年から比べて、世界の米生産は3.5倍に増加したのに、日本は4割の減少である。しかも、補助金を出して主食の米の生産を減少させている。米価を高くするための減反（生産調整）政策である。わが国の食料安全保障を脅かしているのは、輸入リスクではなく農政リスクである。 図5：各国の米生産量推移（1961年=100） しかし、米の減反政策を見直すべきだとする、審議会における次の真砂靖委員（元財務事務次官）の主張は、「中間とりまとめ」には記載されていない。 「私はこれまでの議論の中で、米の生産調整をやめるべきだという話を3度ほどした。例えば、輸出するときに高米価だと輸出できないし、また、消費者には適正価格と言いながら生産カルテルをするのはいかがなものかと発言した。今回の議論は、米の生産調整のあり方は、議論の対象外という位置づけをされたために、報告書には何も書いていないという理解でよいか。（注1）」 米の減反政策が議論の対象外というのは、理解に苦しむ。食料安全保障にも多面的機能にも著しく反する米の減反政策を取り上げないで、何が“基本法見直し”なのだろうか？ 重要な点が欠如した食料安全保障対策 「中間とりまとめ」は、輸入が途絶したときに、1億2,500万人が餓死しないために、どれだけの食料が必要なのかを提示していない。これがないと、どれだけ農業生産を拡大しなければならないのか、そのために必要となる財政負担はどのくらいなのか、必要な農地資源、石油や肥料等の生産要素、穀物備蓄の規模などを検討できないはずである。農林水産省の食料安全保障論には、最も根本的な要素が欠けている。 農業生産だけでなく、その川上の肥料・農薬等の生産要素の生産、川下の加工、貯蔵、流通にという、食料のサプライ・チェーン全体が機能しなければ、食料は国民に届かない。ロシアのウクライナ侵攻で肥料供給の重要性は認識されたが、それ以外のサプライ・チェーンも重要である。しかも、これを維持・確保するには、多くのエネルギーが必要となる。 危機が発生してしばらくの間、その時点で国内に存在する食料（国内生産および輸入）を消費することになる。仮に危機が6月に生じた場合、米の作付けは終了しているので、次の次の出来秋まで、つまり1年4カ月後まで、米生産を待つことになる。しかし、減反政策によって備蓄等も入れて800万トン程度しか米の国内供給量がない状態の下では、国民に食料を均等に配分する配給制度を導入しても半年後には国民全体が餓死する恐れがある。 輸入途絶がさらに（1年以上）続くような場合は、国内生産での対応に限界が生じる。エネルギー（特に石油）供給にも支障が生じるからだ。石油がなければ、農業機械が動かないばかりか、肥料（原料のリンやカリウムも輸入途絶）や農薬も生産できなくなり、戦前・戦後の農業の状態に戻る。機械、肥料、農薬を労働で代替せざるを得ない。田植えは手植えになる。雑草も手で抜くしかない。生産性（土地の単収）は大幅に低下する。食料の輸入が途絶するので国内生産を拡大しなければならないのに、危機が起きる前の農産物生産さえも維持できない。 終戦時の人口は7,200万人、農地は600万ヘクタールだった。1億2,500万人の人口を養うためには、少なくとも1050万ヘクタールの農地が必要となる。しかし、現在の農地面積は農業者による宅地等への転用や耕作放棄によって430万ヘクタールしか残されていない。600万ヘクタールを超える農地を追加する必要があるが、これは九州と四国の面積を合計したものよりも大きい。 それだけではない。1960年ころまで、二毛作で裏作の麦があったため、1960年耕地利用率は135%程度だった。しかし、兼業化で田植え時期が6月から5月に変更されたため裏作の麦が消滅し、さらには減反で利用されない水田が増加したため、現在では耕地利用率は91%まで低下している。現在の日本の農地430万ヘクタールは耕地利用率を考慮すると戦後の農地の290万ヘクタールの実質しかない。兼業農家主体から主業農家主体の米作に転換し、二毛作を復活させなければならない。 ところが、政府は減反を推進するため水田を畑地化しようとしている。畑にしてしまえば減反補助金を払わなくて済むからである。しかし、水田二毛作の可能性はなくなる。麦や大豆だけの単作となる。食料安全保障の観点から麦の生産拡大を意図するなら、行うべきは水田二毛作の復活である。 終戦時は上野不忍の池を水田にして米を作り、小学校の運動場をイモ畑にした。ゴルフ場を農地に転用するために強制的に土地収用を行わざるを得ない。都市部でも、ビルの屋上を農園として利用しなければならない。家庭菜園も貴重な農地として、イモなどのカロリーの高い農産物生産に転換する必要がある。また、労働集約的な農業とならざるを得ないため、国民を農業生産に動員する必要がある。その前に危機に備えて国民皆農のための教育を実施しなければならない。これらを実施するための、（食料）有事法制が必要である。 以上の努力をしても食料は十分ではない。飢餓を防ぐためには、事前に大量の穀物や大豆を海外から輸入して備蓄しておくしかない。 2．適正ではない“適正な価格形成” 「中間とりまとめ」は、デフレにより生産コストが増加しても価格を上げることができない問題が深刻化しているため、“適正な価格形成”が必要だとしている。他方で、世帯所得が減少し、経済的理由により十分な食料を入手できない者が増加しているとし、フードバンクやこども食堂等を支援するとしている。 これは矛盾している。価格が上がれば、貧しい国民は食べられなくなる。そのためにフードバンクやこども食堂等を支援するというなら、農林水産省の仕事や予算を増やすだけのマッチポンプである。 「中間とりまとめ」の執筆者もこの矛盾に気付いていたのだろう。苦し紛れに、「持続可能な食料供給を実現することは消費者の利益にもかなう」と書いている。農産物価格を上げて農家の所得を確保することが「持続可能な食料供給を実現すること」につながると言いたいのだ。 しかし、消費者に安く食料を供給しながら持続可能な食料供給を実現する方法がある。構造改革と直接支払いである。 “適正な価格形成”は貧しい国民に負担を強いる～柳田國男の意見 1900年に農商務省に入った柳田國男（1875～1962）は、地主階級が輸入関税によって米価を上げようとする動きに反対した。当時は農家も貧しかったが、工場で働く労働者も貧しかった。農家の規模を拡大するなど生産性を向上させてコストを下げれば、価格を上げなくても生産者の所得は上がる。小作人の解放と並んで、これこそが農村の貧困問題を解決しようとした柳田國男の処方箋だった。 異常に高い日本の農業保護 OECD（経済協力開発機構）が開発したPSE（Producer Support Estimate:生産者支持推定量）という農業保護の指標は、財政負担によって農家の所得を維持している「納税者負担」と、国内価格と国際価格との差（内外価格差）に国内生産量をかけた「消費者負担」（消費者が安い国際価格ではなく高い国内価格を農家に払うことで農家に所得移転している額）の合計である（PSE=財政負担＋内外価格差×生産量）。 農家受取額に占める農業保護PSEの割合（%PSEという）は、2021年時点で米国10.6%、EU17.6%に対し、日本は37.5%と高くなっている（注2）。日本では、農家収入の4割は農業保護だということである。 日本の農業保護は貧しい人も含め消費者が負担（逆進的農政） しかも、日本の農業保護は、そのうち消費者負担（高い価格支持）の割合が圧倒的に高い。2021年で、米国4%、EU13%、日本76%（約4兆円）である。欧米が価格支持から直接支払いへ政策を変更しているのに、日本の農業保護は依然価格支持中心だ。国内価格が国際価格を大きく上回るため、輸入品にも高関税をかけなければならなくなる。これは消費税よりもはるかに逆進的である。 価格支持による農家保護は消費税の2%に相当する。しかし、不思議なことに、消費税を攻撃しても、農政の逆進性を批判する国会議員はいない。 図6：PSE（農業保護）に占める価格支持の割合 出所：OECD "Producer and Consumer Support Estimates database"により筆者作成 直接支払いは貧しい人を助ける 日本の場合は、小麦や牛肉などのように、消費者は国産農産物の高い価格を維持するために、輸入農産物に対しても高い関税を負担している。このため、農業保護のために国民消費者が負担している額は、内外価格差に国内生産量をかけただけのPSEを上回る。 これまで、消費量の14%しかない国産小麦の高い価格を守るために、86%の外国産小麦についても関税（正確には農林水産省が徴収する課徴金）を課して、消費者に高いパンやうどんを買わせてきた。国内農産物価格と国際価格との差を財政からの直接支払いで補塡すれば、消費者にとっては、国内産だけでなく外国産農産物の消費者負担までなくなるという大きなメリットが生じる。農業に対する保護は同じで国民消費者の負担を減ずることができるのだ。 図7：直接支払いによる国民負担の軽減 “適正な価格形成”がもたらす重大な弊害 コスト上昇をそのまま価格に反映させれば、生産者はコスト削減の努力を行わなくなる。これは、食糧管理制度時代、政府買入価格（生産者米価）算定の際に用いられた“生産費所得補償方式”への回帰である。これを使って、生産者米価は大幅に引き上げられ、過剰米処理、減反政策という結果を招いた。これが米だけでなく、広範な農産物に適用されることになる。 輸出の増進を強調しながら、輸出競争力を悪化させる価格引き上げを行うことは矛盾している。国内の農産物価格が上昇すると、高い関税を引き下げることはできない。これまでも農業はわが国が通商交渉を行う上で最大の障壁だった。今後わが国の通商交渉はますます困難となる。 なぜ日本では直接支払いを導入できないのか 農家にとっては、価格でも直接支払いでも、収入には変わりはない。なぜ、日本の農政は価格に固執するだろうか？　欧米になくて、日本にあるものがあるからである。JA農協である。 米国にもEUにも農家の利益を代弁する政治団体はある。しかし、これらの団体とJA農協が決定的に違うのは、JA農協それ自体が経済活動も行っていることである。このような組織に政治活動を行わせれば、農家の利益より自らの経済活動の利益を実現しようとする。その手段として使われたのが、高米価・減反政策である。 米価を下げても主業農家に直接支払いをすれば、主業農家だけでなくこれに農地を貸して地代収入を得る兼業農家も利益を得る。現在の高米価の下でも、都府県の平均的な規模の1ヘクタール以下の農家の所得はマイナスである。農業を止めて農地を貸し出す方が利益になる。 しかし、直接支払いが交付されない農協は利益を受けない。価格低下で販売手数料収入は減少する。それだけではない。JA農協の収入源は銀行（信用）事業である。米価を上げたので兼業農家が滞留した。兼業農家は兼業収入や農地の売却益をJAバンクに預金し、JAバンクはそれをウォールストリートで運用して巨額の利益を得た。零細兼業農家が農業を止めて組合員でなくなれば、この構図は消失する。また、農家戸数が減少すれば農協は政治的にも基盤を失う。このため、兼業農家も農業の担い手と位置付けようとしている。 図8：農協の部門別当期利益（2021、単位：億円） 出所：農林水産省「総合農協統計表」より筆者作成 （「食料・農業・農村基本法の見直し　政策審議会「中間とりまとめ」の矛盾と問題（下）」へ続く） 脚注 ^ https://www.maff.go.jp/j/council/seisaku/kensho/attach/pdf/index-32.pdf ^ OECD "Producer and Consumer Support Estimates database" ツイート 2023年7月14日掲載 印刷 この著者の記事 EUと農民デモ 2024年3月27日［新聞・雑誌等への寄稿］ 農家の減少を恐れない 2024年1月26日［新聞・雑誌等への寄稿］ 国民の生命・健康と既得権 2023年12月22日［新春特別コラム：2024年の日本経済を読む～日本復活の処方箋］ 中国、ますます困難となる格差是正 2023年12月19日［新聞・雑誌等への寄稿］ 農業者が減少して食料危機が起きる？　NHKスペシャルの矛盾と疑問 2023年12月 8日［Special Report］ 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6010005005426） 当サイト内の署名記事は、執筆者個人の責任で発表するものであり、経済産業研究所としての見解を示すものでは有りません。掲載している肩書や数値、固有名詞などは、原則として初掲載当時のものです。当サイトのコンテンツを転載される場合は、事前にご連絡ください。 "ページの先頭へ戻る